Sortir du Brexit

Dès la notification par le Royaume-Uni le 29 mars 2017de son intention de sortir de l’Union européenne, la possibilité d’un retour en arrière a été évoquée [1]. Pouvait-on retirer la notification et si oui à quelles conditions ? Un retrait unilatéral était-il autorisé par les traités ou une telle décision était-elle soumise à l’accord unanime des États membres ? La question a fini par être soumise à la Cour de justice par la Court of sessions d’Écosse à l’instigation d’un membre du Parlement britannique, de deux membres du Parlement écossais et trois membres du Parlement européen qui avaient sollicité un jugement déclaratoire sur la révocabilité de la notification. La question présente une évidente dimension politique puisqu’elle est destinée à démontrer qu’il est encore possible si le résultat des négociations avec l’Union ne rencontrait pas un accueil favorable au Parlement britannique que le retour en arrière est une option envisageable. Consciente de cette importance, la Cour a appliqué la procédure accélérée et l’arrêt a été rendu par l’Assemblée plénière [2].

Pour le gouvernement britannique, la question préjudicielle était irrecevable puisque, en l’absence de toute volonté actuelle de retrait de la notification, elle restait hypothétique et la Commission soulignait, de son côté, que, s’agissant d’un jugement déclaratoire, il n’aurait aucun effet contraignant sur les parties, mais les éclairerait simplement sur les choix possibles après un rejet du projet d’accord avec l’Union européenne. La Cour n’a pas suivi cette voie et a confirmé la responsabilité des juridictions nationales lorsqu’elles posent des questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union [3]. Selon elle, ces questions bénéficient d’une présomption de pertinence dès lors qu’elles présentent un lien avec le litige et il convient d’accepter la position du juge national quant à l’existence d’un litige. La Cour ne remet pas en question l’argument de la Cour écossaise selon lequel l’un des requérants sera appelé à se prononcer au sein de la Chambre des Communes sur l’accord entre le Royaume-Uni et l’Union ce qui suffit à écarter l’argument selon lequel le litige porterait sur une question hypothétique. La Cour ne rendra pas un simple avis juridique, mais donnera une interprétation du droit de l’Union. Le caractère déclaratoire de l’action introduite devant le juge national n’exclut pas l’existence d’un véritable litige. La solution se situe donc dans la ligne de déférence manifestée par la Cour à l’égard des juridictions nationales.

Sur le fond, on soulignera d’abord le soin mis par la Cour à réaffirmer son mantra quant à l’autonomie du droit de l’Union, cette fois-ci, par rapport au droit international. Certes, elle fait référence à l’article 68 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, mais ce n’est qu’à titre subsidiaire et seulement parce qu’il avait été pris en considération lors des travaux préparatoires. Du fait de cette mise à l’écart du droit international, elle se dispense d’examiner l’effet d’estoppel qui aurait pu résulter de la notification du retrait par le Royaume-Uni. Il est vrai l’on pouvait douter qu’un tel effet puisse être invoqué dans ce cas précis puisque pour qu’un État puisse revenir sur l’un de ses comportements, il ne suffit pas que les autres États se soient fiés à celui-ci, mais aussi que ce retour en arrière leur fasse subir un préjudice qui aurait été difficile à identifier en l’espèce. En tout cas, la Cour rappelle l’ensemble de sa jurisprudence sur l’autonomie de l’Union et ses spécificités avant d’affirmer qu’elle est de ce fait conduite à mener son analyse au regard des seuls traités et plus particulièrement du contexte et de l’ensemble des dispositions du droit de l’Union. Cette démarche est d’autant plus justifiée qu’en l’espèce l’article 50 ne traite pas du retrait de la notification.

Une analyse de l’article 50 conduit à distinguer deux phases successives. La première, celle de la notification de la volonté de se retirer relève de la seule volonté de l’État et la seconde, celle du retrait organisé repose sur un accord unanime. La réponse à la question posée dépend de la phase à laquelle se rattache la décision de retirer la notification. Le fait que le Traité indique que la notification porte sur une intention de retrait, laquelle peut toujours changer n’a d’intérêt que si l’on rattache celle-ci à la première phase ce qui ne résulte pas clairement de la rédaction de l’article 50, raison pour laquelle la Cour doit se livrer à une analyse contextuelle. Dans ce cadre, la Cour a recours à deux éléments en partie contradictoires. Le premier est le caractère volontaire de l’adhésion conséquence de la souveraineté de l’État membre concerné. Le caractère irrévocable de la notification de l’intention de retrait irait à l’encontre de la souveraineté de l’État contraint de quitter l’Union contre sa volonté. À cette mise en valeur de la souveraineté vient s’ajouter le fait que l’adhésion à l’Union comporte l’acceptation d’un système de valeurs et de droits qui protègent les citoyens. Imposer à un État de se retirer contrairement à sa volonté exprimée démocratiquement reviendrait à priver les citoyens de la protection et de droits qui résultent de l’appartenance de l’État à l’Union. Ainsi, se fondant aussi bien sur la volonté souveraine de l’État que sur la nature même de l’Union, la Cour ne peut retenir l’interprétation du Conseil et de la Commission subordonnant le retrait de la notification à l’accord unanime des autres États : « ... un tel résultat serait contraire aux objectifs et aux valeurs rappelés aux points 61 et 62 du présent arrêt. En particulier, il serait contraire à l’objet des traités consistant à créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe de contraindre au retrait un État membre qui, ayant notifié son intention de se retirer de l’Union conformément à ses règles constitutionnelles et au terme d’un processus démocratique, décide de révoquer la notification de cette intention dans le cadre d’un tel processus ». Il est piquant de noter que la Cour appuie son raisonnement sur cette union sans cesse plus étroite dont le premier ministre britannique à l’époque du référendum sur le retrait, M. Cameron, voulait faire disparaître la mention du préambule des traités.

Contrairement aux conclusions de l’avocat général, l’arrêt de la Cour reste imprécis sur les risques que pourrait faire courir une révocation purement tactique d’un retrait de la notification. La possibilité de révocation est enfermée dans le délai de deux ans, éventuellement prorogé, prévu à l’article 50 ou à la date d’entrée en vigueur, et non de conclusion, de l’accord de retrait ce qui pourrait signifier qu’en présence d’un accord conclu, mais qui serait jugé insatisfaisant en dernière analyse, l’État conserverait sa possibilité de révocation tant que l’accord n’est pas entré en vigueur. La notification de l’abandon de la procédure de retrait doit être univoque, inconditionnelle, et adressée par écrit au Conseil européen ce qui exclut la possibilité de subordonner juridiquement le maintien dans l’Union à certaines modifications des traités. Cette contrainte est confirmée par l’indication que la position de l’État demeure « dans des termes inchangés quant à son statut d’État » membre. On peut s’interroger sur le point de savoir si la décision des chefs d’État ou de gouvernement des 18 et 19 février 2016 concernant un nouvel arrangement pour le Royaume-Uni dans l’Union européenne deviendrait applicable. Cette décision devait entrer en vigueur lorsque le Royaume-Uni aurait confirmé son maintien dans l’Union européenne. La notification de l’intention de retirer l’a-t-elle rendu caduc ou pourrait-il revivre grâce à une notification de maintien ? Compte tenu de la nature de l’arrangement, la question est avant tout politique. Si le caractère inconditionnel du l’abandon du retrait semble juridiquement interdire de subordonner celui-ci à la survie de l’arrangement, rien n’empêcherait ses auteurs de le faire revivre puisqu’il ne s’agit pas d’un acte imputable à l’Union, mais aux chefs d’État ou de gouvernement. Enfin, comme la notification du retrait, celle du maintien doit être adoptée conformément aux règles constitutionnelles du Royaume-Uni. Il n’appartient pas à la Cour de définir quelles sont ces règles, mais l’arrêt fait également référence à un processus démocratique ce qui implique qu’une intervention soit parlementaire, soit référendaire serait nécessaire. Compte tenu de ces contraintes, il ne paraissait pas utile d’évoquer la question d’une révocation purement tactique au cas où il ne serait pas satisfait des négociations de retrait suivie d’une nouvelle notification de retrait qui permettrait de rouvrir un nouveau délai de deux ans. L’exigence d’un processus démocratique a sans doute tempéré ces risques du point de vue de la Cour et, en ce cas, elle pourrait toujours faire jouer l’exigence de bonne foi rappelée par l’avocat général.

En définitive, la Cour a mis au service du maintien d’un État dans l’Union toutes les ressources de sa jurisprudence antérieure sur les particularités de l’Union et l’autonomie de son droit. L’arrêt apparaît comme un récapitulatif de toute sa jurisprudence constitutionnelle depuis l’arrêt Les Verts [4] jusqu’à L.M. [5], récapitulatif utilisé pour justifier une solution favorable à une union sans cesse plus étroite. Quant aux conséquences sur la situation britannique, elles sont difficiles à apprécier compte tenu des divisions internes au sein du Parlement et des partis politiques ainsi que de la confusion du débat actuel, mais l’arrêt a au moins clarifié l’une des options possibles pour sortir de la crise confortant la position des adversaires du Brexit.

 

[1]    Voy. par exemple, l’étude réalisée pour le Parlement européen par Ioannis Papageorgiou, The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU, PE 596 820, janvier 2018
[2]    Arrêt du 15 décembre 2018, ass. plénière, Wightman, aff. C-628/18, ECLI:EU:C:2018:999.
[3]    Voy. par exemple, sur le même sujet, l’arrêt de la Cour dans l’affaire Gauweiler, 16 juin 2015, gr.ch., points 24 et s., aff. C-62/14, ECLI:EU:C:2015:400 24.
[4]    Arrêt du 23 avril 1986, Les Verts c. Parlement, aff. 294/83, EU:C:1986:166.
[5]    Arrêt du 25 juillet 2018, gr. ch., L.M., aff. C-216/18 PPU, EU:C:2018:586.
[6]    Professeur émérite à l’Université de Strasbourg, directeur général honoraire au Conseil de l’Union européenne.